Dans un article paru en janvier pour Foreign Affairs, l’ancien candidat à la présidence péruvienne Julio Armando Guzmán décrit l’augmentation des investissements chinois en Amérique latine comme une menace existentielle pour les démocraties de la région.
L’article reflète un consensus bipartite émergeant à Washington selon lequel l’influence chinoise (aussi mal défini que ce terme puisse être) sapera la souveraineté des pays d’Amérique latine et des Caraïbes de manière à les détacher de la sphère d’influence de Washington.
Mais aussi séduisante que cela puisse être, la pensée de la guerre froide implicite dans des pièces comme celle-ci est truffée de contradictions non résolues et d’idées fausses sur le rôle de la Chine dans la région. Les politiques fondées sur cette inflation des défis sécuritaires de la Chine aux intérêts régionaux américains ne servent qu’à aliéner le mouvement dynamique des non-alignés de la région, à bloquer les progrès sur des questions d’intérêt commun et à éroder les progrès démocratiques qu’ils prétendent défendre.
L’article de Guzmán énonce un récit familier sur les dangers de l’initiative chinoise Belt and Road, ou BRI. Dans le sillage d’une reprise inégale après une pandémie mondiale, de taux d’intérêt relativement élevés et de la baisse des prix des produits de base, l’Amérique latine est prête pour une crise économique que la Chine exploitera en raison de sa capacité de prêt et de sa volonté d’assortir ses prêts de moins de conditions que ses prêteurs rivaux. En conséquence, selon l’argument, la Chine gagnera en influence sur ces États, en ce sens qu’elle pourrait exiger le remboursement intégral du prêt et confisquer des actifs clés dans le cas où un emprunteur agirait contre les intérêts chinois ou ne respecterait pas les conditions du prêt.
Bien que Guzmán fustige ces prêts comme « incompatibles avec les règles nationales, les accords internationaux et les pratiques démocratiques », son évaluation exagère l’ampleur de la BRI et démontre un manque de compréhension des moteurs de la demande pour ces fonds.
Tout d’abord, affrontons le mythe de la BRI en tant que « diplomatie du piège de la dette ». D’après Deborah Brautigam et Meg Rithmire, qui enseignent respectivement l’économie politique internationale à Johns Hopkins et Harvard, la BRI est « sondante et expérimentale, un processus d’apprentissage marqué par des ajustements fréquents », plutôt qu’une stratégie raffinée éclairée par des décennies d’expérience en développement. La crainte de Guzman que la Chine impose une dette aux pays et refuse ensuite de renégocier les conditions et de saisir l’infrastructure n’est pas non plus étayée par des précédents. Un article publié en 2020 par Brautigam et ses collègues a conclu que la Chine était prête à restructurer plus de 15 milliards de dollars de dette africaine entre 2000 et 2019, et qu’il n’y avait aucune preuve que Pékin ait saisi les actifs d’un pays dans le cadre d’un objectif géostratégique plus large lié à ses prêts.
Une évaluation plus complète des pratiques de prêt de la Chine en Afrique subsaharienne illustre la folie de la rhétorique du « piège de la dette ». Alors que la Chine est le plus grand créancier bilatéral du continent, une étude menée par Harry Verhoeven de l’Université Columbia et Nicholas Lippolis du Centre d’étude des économies africaines d’Oxford a conclu que les dettes publiques de l’Afrique subsaharienne envers la Chine ne représentaient que 8% de la dette totale de la région et 18% de la dette extérieure de l’Afrique.
Les prêts de la Chine ont également tendance à être stratégiques et concentrés plutôt que de stimuler une croissance de la dette à l’échelle du continent. Seuls cinq pays (Angola, Éthiopie, Kenya, Nigéria et Zambie) ont reçu plus de la moitié de la valeur totale des prêts de la Chine à l’ensemble du continent entre 2000 et 2020.
Cette évidence conduit naturellement à une question : pourquoi la Chine adopterait-elle une stratégie agressive de piège de la dette envers l’Amérique latine, qui est plus intégrée politiquement et économiquement avec les États-Unis, si elle ne l’a pas fait en Afrique ?
Une autre question pertinente pour l’inflation de la menace de la BRI est celle de l’échelle. La Chine a réduit la BRI ces dernières années en raison de plusieurs facteurs, notamment les critiques des pays débiteurs, la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine et la pression publique chinoise pour une augmentation des investissements intérieurs. Ceci est particulièrement frappant en Amérique latine. « Beaucoup s’attendent à ce que la relation [Chine-Amérique latine] reste toujours la même », selon Margaret Myers du Dialogue interaméricain. Mais cela ne tient pas compte des problèmes structurels en Chine, tels que l’effondrement de l’immobilier intérieur et les retombées d’une guerre commerciale avec les États-Unis. Il y a déjà des signes que l’engagement de la Chine dans certaines parties de la région s’affaiblit », a-t-elle écrit.
Plus précisément, les investissements des banques de développement chinoises dans la région ont chuté, passant d’un sommet de 34,5 milliards de dollars de prêts en 2010 à zéro dollar en 2022. En fait, le prêt le plus récent d’une banque politique chinoise dans la région remonte à 2019. La rhétorique du piège de la dette n’est tout simplement pas adaptée aux développements récents des investissements chinois dans les infrastructures dans les Amériques.
Alors que les États locaux reconnaissent que la BRI a des éléments antidémocratiques, beaucoup perçoivent les avertissements américains à ce sujet comme hypocrites. Des pays comme l’Argentine, le Chili et le Mexique ont servi de terrain d’essai pour les idées fondamentalistes de libre marché imposées comme conditions à leurs prêts, en particulier les prêts dits « d’ajustement structurel » de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, en particulier au cours des années 1980 et 1990. Aucune de ces institutions, bien sûr, n’est gérée de manière démocratique, étant donné que la part des voix est allouée en fonction des contributions des pays et que les États-Unis jouissent d’un droit de veto effectif sur la politique et les prêts dans les deux.
Guzmán soutient que « parce que les Latino-Américains se soucient de la démocratie et de la souveraineté nationale, la Chine devrait faire face à de sérieux obstacles dans sa tentative de contrôle dans la région ». Ce cadrage est problématique. Premièrement, les démocraties n’ont pas d’intérêts; Les États le font. Les décisions prises par les États s’expliquent par leurs intérêts sécuritaires et économiques; Ils ne sont pas soumis à une loi de la gravité qui tire intrinsèquement toutes les démocraties dans la même direction, en opposition à un mouvement autocratique unifié et compensateur.
De plus, de nombreux régimes ne se prêtent pas à la classification en tant que démocratie et autocratie; Ce sont souvent des hybrides. Le Salvador de Nayib Bukele est-il une démocratie ? Ou le Pérou, avec ses conflits civils actuels pour savoir qui est président légitime? Tracer des lignes arbitraires et attendre une action collective de pays ayant des intérêts et des formes de gouvernance différents ne fera que les repousser et rendre la coopération sur les questions transnationales beaucoup plus difficile.
En outre, ce serait une erreur d’assimiler les États les plus démocratiques à ceux qui souhaitent « contenir » ou isoler la Chine. Les pays démocratiques commercent avec la Chine, votent avec Pékin aux Nations Unies et ont sollicité des investissements dans les infrastructures de Pékin. L’Uruguay est l’un des pays les plus démocratiques du monde et a poursuivi activement un accord de libre-échange avec la Chine et a rejoint la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures de Pékin.
L’ancien président brésilien Jair Bolsonaro, qui a fomenté une tentative d’autogolpe et célébré le coup d’État militaire de 1964 qui a lancé deux décennies de dictature, était plus belliciste envers la Chine que de nombreux dirigeants démocratiques. En effet, seuls quatre des huit pays d’Amérique latine et des Caraïbes qui continuent de reconnaître Taïwan démocratique sont classés comme « libres » par Freedom House. Tout comme il n’y a pas « d’axe des autocraties », il n’y a pas de démocraties latino-américaines anti-chinoises intéressées à prendre parti dans une nouvelle guerre froide entre Pékin et Washington. En fait, faire pression sur eux pour qu’ils le fassent peut s’avérer contre-productif, et une région divisée en blocs peut s’avérer moins démocratique (comme ce fut le cas pendant la guerre froide).
Pendant la guerre froide, Washington s’appuyait sur un idéal d’endiguement excessivement militarisé, informé par la perception que l’Union soviétique mesurait dix pieds de haut et fomentait activement chaque soulèvement et mouvement sociopolitique de gauche. Cette réponse sécurisée a déstabilisé la région et exacerbé les inégalités. La pensée magique de la nouvelle guerre froide d’aujourd’hui prend une forme similaire, se concentrant sur la BRI et l’influence chinoise en Amérique latine, même si la Chine n’a pas l’ambition et la capacité de projeter sa puissance dans la région ou de saper sérieusement la stabilité régionale.
Les problèmes qui ont le plus d’impact sur l’Amérique latine aujourd’hui et probablement à l’avenir sont de nature transnationale – changement climatique, pandémies et inégalités. Les enfoncer dans la rivalité entre les États-Unis et la Chine est une recette pour rendre ces défis d’autant plus difficiles à surmonter.