S’il y a un « pistolet de Tchekhov » dans le conflit en cours entre la Russie et l’Ukraine, il s’agit d’environ 300 milliards de dollars d’actifs de la banque centrale qui dorment dans les coffres des États-Unis et (plus encore) de leurs proches alliés.
Gelé au début de l’invasion de Moscou, l’argent représente à la fois l’objet des sanctions les plus sévères prises jusqu’à présent contre un État en dehors d’un régime autorisé par l’ONU et, en même temps, la cible possible de nouvelles mesures d’escalade encore plus dramatiques.
La question qui se pose actuellement est de savoir si les États du G7 feront la transition cruciale du « gel » à la « saisie », c’est-à-dire qu’ils liquideront les fonds et les réaffecteront ensuite pour aider l’Ukraine. La question est devenue urgente alors que les États-Unis et l’Europe continuent de dépenser des fonds pour renforcer les défenses en difficulté de l’Ukraine.
Aux États-Unis, le REPO Act bipartite approuvé par le Comité sénatorial des relations étrangères donnerait au président le pouvoir de « confisquer [...] les avoirs souverains russes » et de les déposer ensuite dans un « Fonds de soutien à l’Ukraine » qui aiderait à la reconstruction, au redressement et au « bien-être du peuple ukrainien ». Ces objectifs, s’ils sont vagues, ne sont guère répréhensibles. Mais l’utilisation des avoirs souverains saisis pour les promouvoir est, en droit, inexpérimentée et problématique.
Du point de vue de l’économie de l’État, elle est encore plus déconseillée, et ce pour plusieurs raisons. Il s’agit notamment du risque important de s’aliéner les alliés, de discréditer davantage le « pouvoir du dollar » américain, de renforcer le prestige de la Chine et ses propres objectifs de « yuanisation », et de mettre en danger les actifs américains à l’étranger.
Percer le voile de la souveraineté
Les objections juridiques sont assez simples à résumer. La norme de l’immunité souveraine est l’une des coutumes les mieux établies en droit international. Aux yeux de nombreux experts, c’est précisément la fermeté de ce principe fondamental qui a permis de fiabiliser des exceptions, comme le contentieux des litiges commerciaux impliquant des États.
La règle est reflétée dans la législation des pays du monde entier, y compris dans la loi américaine sur les immunités souveraines étrangères. La Chine, notamment, n’a finalement mis en œuvre que cette année une législation sur l’immunité qui sépare clairement le commerce des affaires d’État, mettant les entreprises et les investisseurs étrangers sur un pied d’égalité avec les plaideurs – ce qui devrait être considéré comme une victoire pour les intérêts américains sur son marché.
Malgré l’applicabilité indiscutable de l’immunité aux banques centrales, les partisans de la saisie des avoirs ont mis en avant la coutume des « contre-mesures » pour justifier leur projet. Il s’agit d’actes illégaux commis par des États lésés par une faute antérieure d’un autre État, et destinés uniquement à inciter ce dernier à cesser sa mauvaise conduite. Habituellement, seule une partie directement lésée (ici, l’Ukraine) peut prendre de telles mesures, mais les arguments émergents en faveur de « contre-mesures collectives » élargiraient le champ des représailles pour certains torts fondamentaux à n’importe quel État de la communauté mondiale.
Les experts qui critiquent la saisie des avoirs ont toutefois souligné qu’il n’y avait pas de soutien doctrinal. Comme le résume à juste titre Ingrid (Wuerth) Brunk, de la Vanderbilt Law School : « Il y a peu ou pas de pratique de l’État en matière de contre-mesures pour les réparations... Il y a peu de pratique de contre-mesures de tiers, peu ou pas de pratique de contre-mesures utilisées pour refuser l’immunité, et aucune pratique qui fournit un soutien clair pour refuser l’immunité de la banque centrale en tant que contre-mesure. »
Dans le même temps, étant donné que la plupart des fonds se trouvent actuellement sur des comptes spéciaux de la société de services financiers Euroclear, toute répercussion serait également principalement supportée non pas par Washington, mais plutôt par ses alliés européens. Ce fait a suscité une opposition considérable à l’initiative parmi les décideurs politiques européens, malgré leur volonté de se joindre aux séries de sanctions précédentes. Après tout, les dirigeants européens sont, en fait, chargés de mener une politique de guerre financière dont ils devront supporter les coûts en même temps que les objectifs de cette politique.
Tout d’abord, le précédent d’une confiscation motivée par des considérations géopolitiques pourrait menacer le statut durement acquis de l’euro en tant que deuxième monnaie de réserve mondiale. L’attractivité de l’euro repose sur de nombreux ingrédients, dont évidemment la productivité économique, la stabilité et le potentiel de croissance de l’Europe ; cependant, sa sécurité apparente pour les détenteurs d’actifs par rapport au système financier américain, plus complètement armé, est également un facteur clé. Et puis, il y a, bien sûr, la vulnérabilité relativement plus grande des États européens que celle de Washington en cas d’escalade du conflit plus large entre l’OTAN et la Russie.
Il est compréhensible que l’UE ait jusqu’à présent rechigné à accepter un plan de confiscation pure et simple des fonds russes. Au lieu de cela, elle a commencé à mettre en œuvre une approche beaucoup plus modérée consistant à réaffecter à Kiev les paiements d’intérêts considérables générés par les avoirs gelés. Cependant, le G7 doit encore discuter de la proposition de saisie lors de sa prochaine réunion. L’administration Biden, ainsi que le Canada et le Japon, restent de fervents partisans de cette idée.
Une coalition financière de volontaires ?
Les débats s’intensifient. Par exemple, lorsque les législateurs suisses ont discuté de l’implication des réparations ce mois-ci, les motions ont été adoptées au Sénat par 21 voix pour, 19 contre et trois abstentions. Certains sénateurs s’inquiétaient de « l’affaiblissement » des protections du droit international, qui « existent pour protéger les petits États ». Ces craintes sont encore plus largement partagées au-delà de l’Europe, bien sûr, car de larges pans des pays du Sud savent précisément à quel point ils peuvent déjà être vulnérables aux sanctions occidentales.
Une nouvelle pratique douteuse de confiscation d’actifs rendrait encore plus désagréable le pouvoir du dollar américain, déjà un sujet de mécontentement généralisé.
Si l’offensive financière du G7 provoque autant de réactions négatives qu’elle semble sur le point de le faire, la Chine pourrait-elle en bénéficier ? Il est certain que Pékin est susceptible de récolter les dividendes diplomatiques de la perception que la guerre financière occidentale est devenue trop extrême. Le centre du Parti de Xi Jinping a mis l’accent sur la représentation de la Chine comme une puissance mondiale respectueuse des lois, en particulier en adoptant les institutions de l’ONU (où, bien sûr, elle exerce une grande influence à peu de frais). Le contraste avec un G7 qui manœuvre à chaque tournant autour de l’ONU fait une forte impression dans les pays du Sud.
Une autre question est de savoir si la vision de la Chine d’un monde « dédollarisé » pourrait recevoir un coup de pouce des efforts de confiscation occidentaux. Certes, Pékin cherche depuis longtemps à augmenter la part du yuan dans les réserves mondiales de devises étrangères et l’utilisation transfrontalière, et a récemment fait des progrès. Le RMB deviendrait en effet plus attrayant à mesure que les comptes en dollars et en euros commenceraient à sembler de plus en plus vulnérables à la saisie.
Mais il reste encore un long chemin à parcourir. À l’heure actuelle, le yuan n’est que la cinquième monnaie de réserve mondiale, toujours juste derrière le yen et la livre. Elle est également limitée par les problèmes économiques intérieurs et, en particulier, par les contrôles stricts des capitaux et les taux de change fortement contrôlés de la Chine. Comme l’a formulé un article récent dans le cadre d’un projet de recherche du ministère de l’Éducation de la RPC, compte tenu de tous les obstacles actuels à l’utilisation internationale du RMB, même pour la Russie elle-même, « la dédollarisation ne peut pas être une renonciation complète ».
Néanmoins, l’intensification de la militarisation des monnaies occidentales pourrait en effet stimuler les efforts de la Chine en yuan et, plus important encore, donner un coup de pouce majeur aux plans d’une monnaie de réserve des BRICS. Cette décision améliorerait simultanément la réputation de Pékin en tant qu’acteur apparemment plus responsable en ce qui concerne les actifs étrangers, tout en l’incitant de manière perverse à expérimenter davantage son propre régime de sanctions unilatérales naissant.
Un processus géré de dédollarisation avec la participation de tous les blocs pourrait être une bonne chose, mais une transition chaotique déclenchée par l’orgueil occidental, provoquant des entreprises similaires de la part de grandes puissances rivales, ne le serait pas. À l’instar de la « coalition des volontaires » qui a soutenu la guerre illégale en Irak en 2003, contribuant sans doute à normaliser des comportements comme ceux de la Russie aujourd’hui, la coalition qui s’aligne maintenant sur une guerre financière toujours plus intense pourrait finalement affaiblir les protections du droit international pour tout le monde, et pas seulement pour leurs cibles. Il est temps de geler la transition vers la crise.